局、長遠(yuǎn)和公共的事務(wù)，對公民的權(quán)利和義務(wù)能產(chǎn)生普遍約束力。因此，縣級以上各級人大及其常委會應(yīng)該主動地承擔(dān)起監(jiān)督糾正的責(zé)任。實(shí)際上，人大及其常委會作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)，熟知法律規(guī)定，更能保證對“紅頭文件”的監(jiān)督糾正質(zhì)量。
發(fā)揮人大對“紅頭文件”的監(jiān)督糾正功能，是有充分依據(jù)的。首先，從國家體制上講，人大及其常委會是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家的權(quán)力體系中處于核心地位。各級政府作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督糾正是理所當(dāng)然的事。就是說，處于國家權(quán)力核心地位的各級人大及其常委會應(yīng)該在“紅頭文件”的監(jiān)督糾正機(jī)制中發(fā)揮核心作用。其次，從法律的角度講，根據(jù)憲法、組織法的規(guī)定：全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。同時(shí)，隨著《監(jiān)督法》的正式實(shí)施，監(jiān)督領(lǐng)域的不斷深入，也讓人大及其常委會對“紅頭文件”的監(jiān)督有了更充分的法律依據(jù)。《監(jiān)督法》第三十條明確規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有不適當(dāng)?shù)那樾蔚模�有�?quán)予以撤銷。可見，備案審查并撤銷同級人民政府及其工作部門作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定等“紅頭文件”，是縣級以上人大及其常委會的一項(xiàng)法定職權(quán)。實(shí)際上，相對于政府內(nèi)部對“紅頭文件”的行政監(jiān)督來說，人大及其常委會對“紅頭文件”的監(jiān)督具有層次高、效力大的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，對于一些違法的“紅頭文件”，政府系統(tǒng)內(nèi)往往不便審查或監(jiān)督效果不佳，但一旦經(jīng)過人大及其常委會監(jiān)督后，結(jié)果就大不一樣。所以，各級人大及其常委會理應(yīng)在審查糾正“紅頭文件”的工作中發(fā)揮核心作用。因?yàn)椋?ldquo;一切權(quán)力屬于人民，因之來自人民，執(zhí)行法律的一切官吏都是人民的受托人和仆人，在任何時(shí)候均應(yīng)服從人民。”[6]
發(fā)揮人大對“紅頭文件”的監(jiān)督糾正功能時(shí)，要具體問題具體分析。當(dāng)“紅頭文件”出現(xiàn)超越法定權(quán)限、同現(xiàn)行法律、法規(guī)相抵觸或違背法定程序等情況時(shí)，人大可依法對其進(jìn)行審查糾正；而對涉及群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，涉及限制或者剝奪公民、法人合法權(quán)利或涉及行政許可與處罰的，人大則應(yīng)主動進(jìn)行審查。經(jīng)審查，“紅頭文件”有違規(guī)，而制定機(jī)關(guān)又不給予糾正的，人大相關(guān)部門可以向常委會主任會議提出給予撤銷的議案或建議。就是說，經(jīng)過審查，對存在違背法定程序、超越法定權(quán)限、或與法律、法規(guī)等相抵觸以及規(guī)定不適當(dāng)?shù)葐栴}的“紅頭文件”，人大常委會的法制工作機(jī)構(gòu)或承擔(dān)備案審查工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)告知“紅頭文件”制定機(jī)關(guān)，并要求其在一定時(shí)間內(nèi)反饋辦理情況。對修改或者部分撤銷的“紅頭文件”，制定機(jī)關(guān)應(yīng)該重新發(fā)文或者公布，如制定機(jī)關(guān)拒絕糾正，本級或上級人大常委會可以依法予以撤消。總之，只有各級人大及其常委會能夠更多、更大膽地舉起監(jiān)督利劍，把人大的監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處，才能使影響社會方方面面的“紅頭文件”受到制度化的有力約束，使社會公眾免受違法“紅頭文件”之害。因?yàn)椋�人大作為人民的代表機(jī)關(guān)，負(fù)有通過清除與法律相抵觸的“紅頭文件”，切實(shí)維護(hù)公民權(quán)益的職責(zé)。
三、“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵：法院審查
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格是司法最終裁決原則的要求，司法最終裁決原則是現(xiàn)代法治社會的一項(xiàng)基本原則。美國著名法學(xué)家德沃金在論述關(guān)于司法權(quán)力定位時(shí)指出“法院是法律帝國的首都，而法官是帝國的王侯。”[7]可見，“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制的構(gòu)建，離不開法院的司法審查。司法審查是糾正“紅頭文件”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是遏制政府部門濫用職權(quán)的重要防線。司法審查相比較于行政審查，不僅更加合理、中立、客觀、公正，而且在建設(shè)法治社會的進(jìn)程中，更能樹立法律的權(quán)威。同時(shí)，建立法院審查糾正“紅頭文件”的機(jī)制，在當(dāng)下我國還有著直接的現(xiàn)實(shí)意義。讓法院來糾正“紅頭文件”不僅體現(xiàn)了法治上的進(jìn)步，而且它對提高政府效率，對化解干群矛盾，對提高政府的公信力和親和力，進(jìn)而減少政府部門的違法行政成本，都是一種不可或缺的要素。其實(shí)，在某種程度上說，保證“紅頭文件”的合法性，就是確認(rèn)政府行政行為的合法性。所以，建立法院對“紅頭文件”的審查糾正機(jī)制無疑是一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)。法院負(fù)責(zé)案件審判工作，對“紅頭文件”與法律、行政法規(guī)及規(guī)章不相符的情形非常熟悉，這就有利于法院對“紅頭文件”的審查糾正。最終，“紅頭文件”的合法性得到了提高，公民因?yàn)槔�益受損而提起的訴訟就會減少；這既有利于節(jié)約司法資源，也保證了“紅頭文件”的程序正義和實(shí)質(zhì)正義。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，必須有法律依據(jù)，這是法治社會的要求。從法律角度看，按照我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》第十一條和第十二條的規(guī)定，只有拘留、罰款等具體行政行為可訴，政府、部門制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟，而這些抽象行政行為就包括我們通常所說的“紅頭文件”。就是說，公民無法對“紅頭文件”提起訴訟，只能通過其它監(jiān)督途徑解決。這樣，當(dāng)事人得不到司法救濟(jì)，只能通過向上級部門申訴，即使最后該文件被撤銷，當(dāng)事人損失也往往難以得到補(bǔ)償。而“如果一個糾紛未得到根本解決，那個社會機(jī)體就可能產(chǎn)生潰爛的傷口，如果糾紛是以不適當(dāng)?shù)暮筒还�正的方式解決的，那么社會機(jī)體上就會留下一個創(chuàng)傷，而且這種創(chuàng)傷的增多，又有可能嚴(yán)重危及對令人滿意的社會秩序的維護(hù)。”[8]實(shí)際上，行政法規(guī)、規(guī)章的不可訴，尚可受到人大常委會、國務(wù)院法制部門等的一定監(jiān)督，而“紅頭文件”所受的監(jiān)督，反而更少。正是由于公民對有問題的“紅頭文件”還不能起訴，導(dǎo)致了司法監(jiān)督的缺位，使得這類問題在各地、各部門一再出現(xiàn)。因此，要有效對“紅頭文件”進(jìn)行糾正，應(yīng)盡快對《行政訴訟法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修改，擴(kuò)大“民告官”的受案范圍，取消“紅頭文件”的“司法豁免權(quán)”，讓公民能起訴政府的‘紅頭文件’，促使“紅頭文件”接受司法審查糾正。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的，也是適當(dāng)?shù)摹ｋS著依法行政的推進(jìn)和全社會法律意識的提高，對“紅頭文件”進(jìn)行司法審查的社會環(huán)境日益成熟。從國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置看，司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機(jī)關(guān)，由法院來審查并裁決因“紅頭文件”而引發(fā)的爭議，也是司法職能的應(yīng)有之義。反之，如果不能把“紅頭文件”納入訴訟的范圍內(nèi)，將不利于行政法治的建設(shè)；因?yàn)楦骷壵�府、部門行使權(quán)力的方式之一就是制定規(guī)章、決定、命令，它對公民、法人、其他組織具有普遍的約束力；與具體的行政行為只是針對個人相比，“紅頭文件”一旦違法，將會給眾多人造成損失，其后果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為；如果法院不能對“紅頭文件”進(jìn)行審查糾正，那么就會致使更多人遭受損失。當(dāng)然，和對具體行政行為的審查相比，法院對“紅頭文件”審查的“度”應(yīng)該小一些。由于“紅頭文件”涉及政策，而政策屬于行政自由裁量的范圍，司法審查不應(yīng)干預(yù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使。所以，法院對“紅頭文件”的司法審查一般應(yīng)只限于三個方面：其一，被告是否享有發(fā)布“紅頭文件”的許可權(quán)；其二，“紅頭文件”是否與法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定相抵觸，或者是否明顯違反法律的目的、原則和精神；其三，是否符合法律規(guī)定的制定、發(fā)布程序。法院在依照相關(guān)程序進(jìn)行審查后，對于違法的“紅頭文件”，可

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